Les rapports de performance : rétrospective
Canada
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Les rapports publics de performance au Canada :
le commencement
Gouvernement du Canada
En 1995, le gouvernement du Canada a commencé à adopter une approche permettant de réaliser des rapports plus détaillés et davantage axés sur les résultats. La publication de rapports détaillés lui a permis de mieux comprendre la mesure dans laquelle il réalisait les buts et objectifs suivants :
- fournir une information des plus exhaustives sur les services et les programmes individuels de chaque ministère;
- assurer une meilleure mise en œuvre des priorités gouvernementales;
- assurer une plus étroite association entre les programmes intergouvernementaux et interministériels;
- être plus en harmonie avec les tendances sociales au Canada.
Le premier rapport annuel du président du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la performance et la reddition de comptes, publié en 1995, contenait une évaluation du programme du gouvernement du Canada visant à mettre en œuvre la gestion axée sur les résultats et l’amélioration des rapports présentés au Parlement[1]. Dans un rapport pilote, commencé en mars 1996, les auteurs recommandaient que les ministères fédéraux scindent la Partie III du Budget des dépenses en deux documents distincts de planification et de compte rendu qui seraient publiés à différents moments de l’exercice afin d’améliorer la gestion des dépenses.
En juin 1996, la Chambre des communes a accepté la recommandation visant à ce que les rapports ministériels de performance soient déposés à titre expérimental dès le mois d’octobre 1996[2]. Seize ministères ont accepté de rendre compte des résultats qu’ils avaient obtenus pour l’exercice terminé le 31 mars 1996. Dans leur rapport de performance individuel, ils ont présenté des renseignements sur les résultats réellement obtenus dans les services fournis aux Canadiens et sur les coûts liés à ces services. Ces rapports contenaient des renseignements sur les performances précédentes et ont aidé les membres du Parlement à évaluer les priorités et les projets des ministères pour l’exercice suivant[3].
Après le succès de l’initiative pilote, la Chambre des communes a adopté une motion divisant le document appelé autrefois la Partie III du Budget des dépenses de chaque ministère ou organisme en deux documents distincts, un Rapport sur les plans et les priorités et un Rapport ministériel sur le rendement[4].
Les rapports publics de performance à l’échelon provincial
Alberta
Au début des années 1990, le gouvernement de l’Alberta a déterminé qu’il était nécessaire d’améliorer le suivi et le compte rendu des résultats de ses programmes et services. En 1993, il a créé la Commission d’examen des finances, qui a recommandé les mesures nécessaires pour améliorer les systèmes de gestion et de compte rendu de la province. Des tables rondes sur le budget ont été organisées en 1993, puis en 1994, avec les médias, des universitaires, des chefs d’entreprise, des dirigeants communautaires et des hauts fonctionnaires du gouvernement.
À partir de ces consultations, le gouvernement a pris des mesures importantes en vue d’améliorer son obligation de rendre des comptes au public. Il a adopté la Government Accountability Act, élaboré sa première série de plans d’activités ministériels triennaux et publié Measuring Up, le premier rapport de performance annuel de l’Alberta et le premier du genre au Canada.
Entre 1993 et 2001, la priorité était de concevoir des plans d’activités intégrés et stratégiques, mettant l’accent sur les résultats, les buts et la mesure des progrès réalisés. Le passage à un cadre redditionnel axé sur la performance visait à fournir en temps opportun de l’information factuelle sur la performance financière et non financière, c’est-à-dire sur la manière dont le gouvernement utilisait les fonds publics et sur l’intendance des ressources publiques de la province. Cette démarche visait également à amener les Albertains à réfléchir en termes de résultats obtenus par le gouvernement et pas uniquement en termes de dépenses.
La mesure de la performance était au centre du cadre redditionnel, afin que la performance du gouvernement puisse être mesurée, rendue publique et évaluée. Les défis à relever au cours de cette période consistaient notamment à élaborer quelques mesures pertinentes de la performance pouvant être utilisées dans un rapport public afin de traduire les principales réalisations du gouvernement et à présenter de l’information sur ce qui était réalisé alors que le gouvernement fait beaucoup de choses qui ne peuvent pas être mesurées directement ou quantifiées.
Entre 2002 et 2006, le gouvernement de l’Alberta s’est attaché à évaluer, conserver, perfectionner et pérenniser son cadre financier et redditionnel. Des normes relatives aux plans d’activités et un manuel de référence ont été élaborés afin de fournir un cadre pour améliorer la cohérence (sur le plan de la qualité, de l’aspect et de la forme) ainsi que des composants obligatoires pour tous les plans d’activités ministériels. Les plans pouvaient ainsi être plus facilement compris par le public, et on est passé de plans plus « opérationnels » à des plans d’activités plus stratégiques.
On considère que l’intégration des résultats financiers et non financiers consolide les rapports de performance. Ainsi, dans le plan d’activités 2004-2007 du gouvernement de l’Alberta, chaque but a été aligné avec les dépenses indiquées dans le plan financier, liant les renseignements financiers de ce plan aux renseignements non financiers sur la performance du plan d’activités (en utilisant les critères de dépenses par fonction de Statistique Canada). Les ministères ont également commencé à intégrer les résultats financiers et non financiers en répartissant les dépenses par activité essentielle dans leurs plans d’activités et leurs rapports annuels. Au cours de cette période, une difficulté, qui subsiste encore aujourd’hui, concernait l’attribution des résultats aux politiques, programmes et extrants du gouvernement, puisque cette attribution peut s’avérer ambiguë.
Un certain nombre de défis subsistent :
- Un premier défi consiste à rendre ces rapports plus pertinents en étoffant et en améliorant la description de la performance grâce à d’autres sources de renseignements (par exemple, résultats d’évaluation, études externes, etc.) tout en préservant leur lisibilité.
- Un deuxième défi concerne la crédibilité de ces rapports. En d’autres termes, l’information sur la performance présentée doit être perçue comme impartiale. Le public reste sceptique quant au fait que les rapports publics de performance sont des documents de reddition de comptes. Il les considère plutôt comme des documents de communication, bien qu’ils fassent l’objet d’un examen par le Bureau du vérificateur général.
- Un troisième défi concerne la nécessité croissante de faire la distinction entre la budgétisation et la gestion de la performance, qui sont des fonctions décisionnelles, et la publication de l’information sur la performance, qui porte sur la reddition de comptes. L’information sur la performance utilisée dans le cadre du processus décisionnel est, dans de nombreux cas, différente de celle qui est requise aux fins de la reddition de comptes.
Colombie-Britannique
La publication de l’information sur la performance a commencé en 1996 avec l’approbation par le comité des comptes publics d’un cadre redditionnel et d’un plan de mise en œuvre. Le point pivot dans le travail vers l’adoption d’un cadre redditionnel pour le secteur public a été l’adoption de la Budget Transparency and Accountability Act (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2000), qui prévoyait une publication annuelle de plans de performance et de rapports sur les plans de performance (désormais appelés plan de service et rapport sur le plan de service, après les modifications apportées à la Budget Transparency and Accountability Act en 2001).
En octobre 2003, trois parties prenantes — le gouvernement, les législateurs et le vérificateur général — ont conclu un accord sur un ensemble de principes relatif à la publication de rapports de performance pour le secteur public de la province. Ces principes servent de base au vérificateur général de la Colombie-Britannique pour son évaluation annuelle de la qualité des rapports de performance des ministères et des organismes mandataires de l’État dans la province, pratique qui a débuté en 2001. Le vérificateur général a également apporté la garantie d’un avis indépendant — à l’égard de la « présentation fidèle » de la situation — sur les rapports de performance d’une sélection d’organismes.
Île-du-Prince-Édouard
En 1995-1996, les sous-ministres du gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard ont commencé à travailler ensemble afin de cerner et d’aborder les principales tendances dans la gouvernance et le service public (Measuring Societal Outcomes in PEI, p.1). Conscients de l’importance de mesurer les résultats, ils ont créé un groupe de travail sur la qualité et la durabilité afin de recenser, d’analyser et de résoudre les problèmes liés à la performance. Par la suite, les ministères ont commencé à adopter dans leurs plans d’activités des mesures relatives aux rapports de performance pour l’ensemble du gouvernement.
Manitoba
En 1996, le premier ministre du Manitoba a cherché à améliorer la reddition de comptes, la responsabilité financière et la transparence dans le secteur des services publics. En octobre 1996, le gouvernement provincial a lancé le programme Manitoba Measures, une initiative relative à la planification, à la mesure de la performance et à la reddition de comptes. Une série de projets pilotes mis en œuvre de 1997 à 1999 a donné des résultats qui ont abouti à la création d’un ensemble de stratégies de base pour la province.
Après l’arrivée au pouvoir du Nouveau Parti démocratique en septembre 1999, le programme Manitoba Measures a été brutalement abandonné et remplacé par une série de points de repère appelée « Manitoba Well Being Index » (indice du bien-être au Manitoba), qui devait permettre de surveiller le « bien-être » général de la population manitobaine[5].
En 2005, le gouvernement du Manitoba a publié un document intitulé Rapport aux Manitobains sur le rendement, contenant des sections normalisées sur la mesure de la performance qui sont désormais reprises dans le rapport de performance de chaque ministère.
Nouveau-Brunswick
Le gouvernement du Nouveau-Brunswick a introduit les rapports de performance en 1995 à la suite d’une promesse électorale. En collaboration avec le ministère des Finances, des points de repère et des mesures de la performance ont été mis en place pour l’ensemble du gouvernement. Les gouvernements provinciaux suivants ont poursuivi l’initiative de mesure de la performance et ont élaboré un système extrêmement intégré faisant appel à une planification stratégique à l’échelon du gouvernement et des ministères.
Nouvelle-Écosse
En 1994, la Nouvelle-Écosse a dévoilé son initiative de cadre de planification et de reddition de comptes. Cette initiative visait à rattacher entre eux les buts des ministères et du gouvernement dans un cadre axé sur les résultats. En 2000, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a introduit The Course Ahead, mettant en œuvre quatre priorités et objectifs essentiels pour la province. La présentation des rapports de performance en Nouvelle-Écosse lie depuis lors les plans et les résultats avec ces vastes objectifs[7].
Ontario
En 1995, la Commission ontarienne de révision des pratiques financières a réévalué les pratiques de la province en ce qui concerne la publication de rapports, la comptabilité et la gestion financière. Elle a recommandé trois mesures visant à assurer que l’argent des contribuables ontariens soit utilisé à bon escient :
- adoption de mesures d’activités approuvées pour l’ensemble du gouvernement;
- mesures de l’efficacité des programmes des ministères et des organismes;
- ententes de performance individuelles.
Au cours des 10 dernières années, le gouvernement de l’Ontario a amélioré l’utilisation des mesures de la performance par la direction des programmes afin d’axer les efforts et les dépenses sur les résultats et d’améliorer la présentation publique de ces mesures. En 1996, le gouvernement a publié ses premiers plans d’activités annuels, qui devaient inclure une présentation des résultats obtenus au cours de l’année ainsi que les cibles, buts et objectifs pour l’année suivante. En 2000, le Secrétariat du Conseil de gestion (à présent le ministère des Services gouvernementaux) a publié la Directive sur la planification des activités et la gestion des affectations, suivie quelques mois plus tard d’un guide complémentaire intitulé Performance Measurement in the Business Planning Process — A Reference Guide for Ministries, qui fournissaient une orientation sur l’amélioration des rapports de performance, avec un accent particulier sur les résultats.
En 2004-2005, le gouvernement de l’Ontario a introduit la « planification axée sur les résultats », définie comme étant « le processus par lequel les ministères démontrent l’alignement de leurs ressources sur les stratégies et activités liées aux priorités du gouvernement et aux résultats, ainsi que l’accomplissement de leurs obligations statutaires ». En mars 2005, en s’appuyant sur des recherches approfondies sur les pratiques exemplaires en usage dans d’autres administrations (y compris un renvoi aux neuf principes de la CCAF-FCVI guidant la publication de l’information comme modèle pour assurer l’amélioration des rapports de performance de l’Ontario), le Secrétariat du Conseil de gestion a diffusé un guide de référence sur la mesure de la performance qui décrit l’approche adoptée par la fonction publique de l’Ontario et explique l’utilisation qui doit être faite de l’information sur la performance dans la prise des décisions, la gestion du risque, la planification des activités et la publication de rapports.
La transparence et la reddition de comptes publiques en Ontario sont assurées par un certain nombre de documents publics, notamment le rapport d’étape du premier ministre, les plans annuels axés sur les résultats publiés par chaque ministère sur son site Internet, le budget de l’Ontario, le Budget des dépenses, les rapports trimestriels des finances, etc. La reddition de comptes est également assurée par le biais de rapports formels aux comités de l’Assemblée législative, notamment au Comité permanent des finances et des affaires économiques, au Comité permanent des budgets des dépenses et au Comité permanent des comptes publics.
Québec
En 1993, l’Assemblée nationale du Québec a adopté une loi instituant le régime formel de reddition de comptes utilisé actuellement au Canada et permettant à un comité parlementaire d’entendre les sous-ministres ou les dirigeants d’organisme sur leur gestion des entités du secteur public, notamment sur les suites données aux recommandations du vérificateur général.
En 1995, des unités autonomes de service (UAS) ont été mises en place. En 1997, un cadre pilote pour l’amélioration de la publication annuelle de l’information sur la performance a été mis sur pied, prévoyant l’intégration des renseignements pertinents, des données comparatives et des écarts dans les rapports de performance. À la suite des recommandations répétées du vérificateur général en 1998 et en 1999, la Loi sur l’Administration publique a été adoptée en 2000, instaurant le cadre référentiel en matière de reddition de comptes, de transparence et de gouvernance.
Saskatchewan
L’impulsion pour une plus grande obligation de rendre compte dans la province a été donnée en 1999, dans un discours du Trône. Ce discours demandait une plus grande reddition de comptes de la part des ministères et l’utilisation de points de repère établis afin de mesurer les réalisations du secteur public de la province. Le cadre redditionnel de la Saskatchewan a été mis en place en 1999 à titre expérimental dans sept ministères. En 2000, tous les ministères ont commencé à élaborer des plans stratégiques et à utiliser des rapports de performance afin de surveiller leurs progrès.
Le cycle de planification et de présentation de rapports est totalement en place en Saskatchewan. Chaque année, le cadre redditionnel est amélioré. Les plans de performance 2007-2008 intègreront des données sur les tendances pour toutes les mesures de la performance, fournissant des renseignements historiques et contextuels complémentaires au lecteur. La Saskatchewan met également à l’essai une approche sur l’évaluation et la gestion des risques et un certain nombre de plans reflèteront ce travail en 2007-2008.
Terre-Neuve
En 1996, le gouvernement provincial a publié le Strategic Social Plan Consultation Paper et désigné un comité consultatif sur la politique sociale. Ce comité a recensé les besoins fondamentaux et les domaines essentiels pour les habitants de la province. Il a également proposé de nouvelles orientations stratégiques pour le gouvernement provincial en ce qui concerne les attentes du public à l’égard de la performance.
En 1998, le gouvernement a publié un document intitulé People, Partners and Prosperity: A Strategic Social Plan for Newfoundland and Labrador, dans lequel il détaillait la création de son plan social stratégique. Dans ce Plan, le gouvernement était appelé à améliorer le bien-être des habitants de la province dans des domaines essentiels et ses activités étaient liées aux résultats[6].
Territoires
La CCAF-FCVI a demandé des renseignements sur l’évolution des rapports publics de performance dans les Territoires. Elle les affichera sur ce site dès qu’ils seront disponibles.