Mai 2008
Rapport sur les bonnes pratiques : interview des auteurs
Intervieweur : Je suis en compagnie de Chris Hyde et de Greg Gertz, principaux auteurs du Rapport sur les bonnes pratiques récemment publié par la CCAF-FCVI et intitulé — Quelles leçons pouvons-nous tirer des rapports publics de performance efficaces ? Bonnes pratiques visant les organismes centraux, les législateurs, les vérificateurs et les auteurs de rapports. Ma première question est : Comment est né ce Rapport sur les bonnes pratiques et quelle place occupe-t-il dans le programme de recherche de la CCAF-FCVI ?
Chris Hyde : Le Rapport sur les bonnes pratiques est né dans le cadre du Programme de recherche de la CCAF-FCVI axé sur l’amélioration des rapports publics de performance. Il a été élaboré à partir des rétroactions que nous avons reçues du Groupe de travail du Programme. Ce Groupe de travail souhaitait que nous étudiions les pratiques en vigueur en matière de présentation de l’information sur la performance au Canada, aux États-Unis et à l’étranger.
Avec l’aide du ministère des Finances de la Colombie-Britannique, Greg et moi avons examiné les organisations et les organismes reconnus pour la qualité des rapports publics de performance qu’ils présentaient à leurs utilisateurs. Par utilisateurs, nous entendons les représentants élus — à savoir, les parlementaires ou les membres des assemblées législatives — et toute personne siégeant à un comité permanent comme un comité des comptes publics.
Ces organismes sont également allés vers les médias, le public et les organisations non gouvernementales (ONG). Dans l’ensemble, ils présentent une information financière qui est comprise à la fois par les membres du gouvernement et par les personnes qui sont externes à celui-ci et qui utilisent ces rapports afin de demander au gouvernement des comptes sur les dépenses publiques.
Greg Gertz : À mesure que nous examinions les renseignements disponibles et les points qui seraient au cœur de nos recherches et de nos analyses, nous avons ressenti un enthousiasme grandissant. Lorsque nous avons commencé à examiner les pratiques externes, nous n’étions pas certains d’en trouver beaucoup. Cependant, il y a très vite eu un effet boule de neige et nous nous sommes retrouvés avec un très grand nombre d’Administrations.
Intervieweur : C’est fantastique que vous ayez eu autant de choix parmi les Administrations de premier plan et que vous ayez pu procéder à une sélection.
Greg Gertz : Cela a été tout un processus !
Chris Hyde : Fait intéressant, nous avons reçu beaucoup d’aide pour sélectionner les Administrations, et les entités n’étaient pas définies à la CCAF-FCVI. En fait, nous avons demandé aux principaux organismes centraux ou aux bureaux de vérification législative de ces Administrations de recenser pour nous les entités qui présentaient de bons rapports visant les destinataires externes. Enfin, nous nous sommes intéressés à ce que les utilisateurs avaient pensé des rapports. Ceux-ci savaient mieux ce qui était fait que nous, qui sommes à Ottawa.
Intervieweur : S’agissait-il d’un moyen particulier de solliciter des renseignements et des conseils au cours des différentes étapes ?
Chris Hyde : Tout à fait. Je pense qu’il était essentiel, dès les premières étapes, que nous consultions non seulement les experts de la Colombie-Britannique, mais également le Governmental Accounting Standards Board (GASB) aux États-Unis, Barry Leighton du Bureau du vérificateur général du Canada, Lee McCormack du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), Tim Wilson du SCT, et beaucoup d’autres. Ces personnes nous ont fourni de précieuses rétroactions et orientations au cours de ces premiers jours essentiels. Nous leur étions vraiment reconnaissants de nous apporter des conseils.
Greg Gertz : Je souhaiterais ajouter autre chose : le rôle de la Alfred P. Sloan Foundation, qui a financé la CCAF-FCVI pour mener des recherches dans ce domaine. Les responsables de cette fondation souhaitent vivement aider les organismes gouvernementaux à répondre dans leurs rapports aux besoins des utilisateurs. L’une des principales questions que nous avons abordées dans l’étude était « Comment répondons-nous aux besoins des utilisateurs ? »
Intervieweur : Pourquoi pensez-vous que la CCAF-FCVI était bien placée pour présider à l’élaboration du Rapport sur les bonnes pratiques ?
Chris Hyde : L’une des raisons est le mandat de la CCAF-FCVI, qui réunit trois milieux différents : les gestionnaires du gouvernement, les vérificateurs législatifs et les politiciens. Donc, avec le point de vue de ces trois groupes, nous disposons d’un point de vue d’ensemble unique sur les rapports de performance. Nous ne considérons pas seulement un rapport du point de vue de son auteur ou de celui du vérificateur, mais aussi du point de vue de la gouvernance. Une autre raison est que la CCAF-FCVI a déjà beaucoup œuvré dans ce domaine. Par exemple, elle a élaboré neuf principes visant la réalisation de bons rapports de performance. Ces principes ont été adoptés par de nombreux gouvernements et ont suscité beaucoup d’intérêt à l’étranger.
Intervieweur : Cette idée de répondre aux besoins des utilisateurs est assez nouvelle dans ce domaine, n’est-ce pas ?
Greg Gertz : J’ai notamment été surpris de constater que peu de choses étaient faites pour répondre aux besoins des utilisateurs. Nous savions que la Alfred P. Sloan Foundation se concentrait énormément sur les besoins des utilisateurs et c’est ce qui nous a incités à poursuivre dans cette voie.
Nous savions également qu’il existait un mécontentement général — et le mot n’est pas trop fort — concernant les rapports de performance au Canada. Il était vraiment nécessaire d’avoir un nouveau point de vue sur les rapports de performance et sur la manière de les rendre plus utiles. Si vous devez réaliser un rapport pour quelqu’un, il est logique de discuter avec cette personne et de tenir compte de ses besoins.
Intervieweur : Greg, vous avez mentionné un fait qui vous avait extrêmement surpris — le manque de participation des utilisateurs dans la réalisation des rapports — est-ce le seul fait surprenant pour vous ?
Greg Gertz : Au cours de ce projet, nous avons été frappés par le rôle important des organismes centraux. Dans le passé, on avait tendance à se concentrer uniquement sur le rôle de l’auteur du rapport et à dire : « Les auteurs doivent faire ceci, ils doivent consulter les utilisateurs, ils doivent s’assurer que les images sont belles et que les graphiques sont cohérents. » Les auteurs sont importants, mais derrière eux, il existe un organisme central qui donne une direction.
Chris Hyde : Le rôle de l’organisme central est vraiment important dans la réalisation d’un bon rapport de performance. En fait, 11 de nos pratiques s’appliquent aux organismes centraux. Il est donc vraiment important que ceux-ci étudient ce qu’ils peuvent faire pour aider.
Intervieweur : Au cours des dix dernières années, les gouvernements ont tellement consulté les parties prenantes — le public, le secteur privé et les ONG — qu’on parle à présent d’une indigestion de consultations. Selon vous, pourquoi ce phénomène n’a pas touché autant la présentation de l’information sur la performance que l’élaboration des politiques ?
Chris Hyde : Combien de personnes externes au gouvernement — voire combien de personnes à part des responsables élus mandatés pour examiner ces rapports — connaissent les rapports de performance ? Très peu. En moyenne, la plupart des gens n’ont aucune idée de ce que sont ces rapports et de la manière dont ceux-ci sont élaborés, et souvent, ils ont une fausse idée de l’utilisation qui est faite de ces rapports.
Greg Gertz : Avec ces consultations en matière de politiques, les gens ne réfléchissent pas vraiment à la manière dont le gouvernement devrait présenter ses rapports ou le gouvernement ne réfléchit pas à la manière dont il devrait rendre compte au public afin que celui-ci sache ce qui a été accompli. Il s’agit donc d’établir un lien entre la consultation sur les rapports de performance et la consultation sur les politiques.
Intervieweur : Vous suggérez donc l’utilisation d’un type de discussion plus explicite sur les rapports publics de performance ? Pensez-vous que cette mesure permettrait de mieux faire connaître ces rapports ?
Chris Hyde : Absolument. Si vous pouvez aligner les discussions en matière de politiques avec la présentation de l’information sur la performance et si vous pouvez montrer au public, aux médias et aux autres parties prenantes la manière dont un gouvernement rend compte des discussions en matière de politique menées aujourd’hui, la semaine précédente ou le lendemain, il ne fait aucun doute que vous susciterez l’intérêt des gens. Si les renseignements sont disponibles, vous avez de plus grandes chances de pouvoir faire participer plus de monde au processus.
Intervieweur : Si les systèmes de rapports internes diffèrent de ceux de rapports externes, ce fait contribue-t-il à créer un écart entre les consultations en matière de politiques et les consultations en matière de rapports publics de performance ?
Chris Hyde : On doit considérer ce fait comme un facteur contributif. Les besoins des utilisateurs internes sont toujours très importants. Ces utilisateurs ont besoin d’une forme efficace et bien établie de gestion des programmes, qui permet de s’assurer que les programmes atteignent leurs résultats de manière économique, efficace et efficiente. Lorsqu’un gouvernement rend compte à des destinataires externes, il communique ce qu’il estime être des critères importants pour le ministère dans l’atteinte de ses buts. Parallèlement, il doit tenir compte de ce qui est important aux yeux du public. Cela pourrait sous-entendre que vous parler deux langages différents, et il est donc difficile de parvenir à un consensus sur un sujet. Lorsqu’il s’agit d’un sujet complexe dont doit rendre compte, par exemple, un ministère fédéral qui gère plus d’une douzaine de programmes, il est difficile de choisir lequel de ceux-ci intéressera le public.
Intervieweur : Chris, au cours de votre présentation du Rapport sur les bonnes pratiques au Forum sur le rendement et la planification (FRP), vous avez indiqué que l’alignement des systèmes de rapports internes et externes avait permis à Exportation et développement Canada de remporter le Prix d’excellence des rapports annuels des sociétés d’État, décerné par le Bureau du vérificateur général du Canada.
Chris Hyde : Il s’agit de l’un des nombreux éléments qui sont perçus comme de bonnes réalisations effectuées par Exportation et développement Canada avec ses rapports de performance. Cette société, qui a des activités complexes peu connues du public, est capable de communiquer efficacement aux destinataires externes ses priorités et d’en rendre compte, ainsi que des résultats, de manière extrêmement efficace (Rapport sur les bonnes pratiques, page 35). Elle est également capable d’utiliser ses rapports de performance pour communiquer les renseignements dont ont besoin ses planificateurs et ses gestionnaires internes.
Intervieweur : De nos jours, nous sommes davantage confrontés à l’externalisation, à l’internalisation, aux partenariats entre secteurs public et privé et à la privatisation — chacun de ces phénomènes illustre le rôle changeant du gouvernement, du secteur privé et des organismes sans but lucratif. Quelles sont quelques-unes des bonnes pratiques que vous avez recensées et qui reflètent ces changements dans la prestation des programmes et dans quelle mesure cette tendance est-elle importante pour la présentation de l’information sur la performance ?
Chris Hyde : À certains égards, votre question dépasse l’objet de notre étude. Cela dit, en Australie, nous avons contacté un organisme appartenant en partie à la Couronne et en partie à des intérêts privés. Il s’agit donc d’une « copropriété » dans laquelle les responsables ont réussi à fusionner leurs processus de développement des objectifs et les dispositions sur la publication de rapports afin de répondre avec une très grande efficacité aux besoins de ces deux groupes différents (Rapport sur les bonnes pratiques, page 38). Il existe donc des moyens d’y parvenir. Ce n’est pas impossible.
Intervieweur : Selon vous, qui tirera le plus avantage du Rapport sur les bonnes pratiques et de quelle manière ?
Chris Hyde : Nous pensons que tous les utilisateurs en tireront avantage étant donné que c’était notre but. Nombre de nos bonnes pratiques se concentrent sur les moyens de faire participer les utilisateurs. Par exemple, l’une des recommandations visait les directeurs de la communication, étant donné que leur travail consiste à communiquer avec le public et qu’ils sont censés connaître les moyens d’atteindre le public ainsi que les sujets qui intéressent celui-ci (Rapport sur les bonnes pratiques, page 22). Par conséquent, nous recommandions que les directeurs de la communication participent au processus dès le début et que l’ensemble de l’équipe réfléchisse aux besoins des utilisateurs.
Intervieweur : Vous mentionnez la participation des directeurs de la communication. À ce sujet, craignez-vous que le public puisse percevoir les rapports de performance comme des documents de propagande ?
Chris Hyde : Je dirais que non. Vous devez faire la distinction entre le personnel politique et le personnel bureaucratique, et notre pratique consiste à inclure le personnel bureaucratique chargé de la communication. Le rôle de ce dernier doit être de rendre les documents plus crédibles et non plus politiques.
Intervieweur : La technologie constitue un autre thème. En raison des changements dans la prestation des programmes et les méthodes d’élaboration de ceux-ci, la technologie est devenue une force importante dans l’administration publique. En quoi la technologie concerne-t-elle les rapports publics de performance et quel pourrait être son rôle dans l’élaboration ou l’utilisation de ces rapports ?
Chris Hyde : Je pense que l’une des choses les plus intéressantes que nous avons vues est la manière dont les organismes centraux et les ministères eux-mêmes peuvent utiliser la technologie pour atteindre les utilisateurs. Les organismes centraux peuvent utiliser une interface Web pour présenter les renseignements contenus dans les rapports publics de performance d’une manière conviviale à la fois pour les citoyens et pour les parlementaires. Ils peuvent lire les rapports, accéder aux données les plus nécessaires et concises, et présenter celles-ci de manière à ce que le public les comprenne (Rapport sur les bonnes pratiques, pages 45 à 48).
Si vous êtes un parlementaire ou même un citoyen ou un journaliste, vous n’avez pas le temps de lire un document de 200 ou de 300 pages. Il existe plusieurs bons organismes qui extraient des renseignements et personnalisent la manière de les présenter à certains groupes d’utilisateurs clés. Le State of Oregon Progress Board aux États-Unis en est un exemple. Il essaie de favoriser un dialogue qui repose sur l’information produite par ces entités d’une manière que le public et les parlementaires peuvent utiliser.
Plusieurs entités suivent cette voie et nous avons trouvé des exemples de méthodes utilisées pour interagir encore mieux avec le public. Certaines d’entre elles, en particulier la British Library au Royaume-Uni, proposent des rapports en ligne novateurs qui ont pratiquement mis fin au problème des formats PDF et HTML. Pour ce faire, elles utilisent Adobe Flash, Windows Media et intègrent du son. Ces entités tentent d’exclure le papier et la lecture. En lieu et place, elles essaient de proposer des manières intéressantes et instructives d’obtenir des renseignements en 10 ou 15 minutes.
Greg Gertz : Outre l’utilisation de la technologie pour améliorer le service aux utilisateurs, il y a également l’aspect lié à la collecte. Il ne s’agit pas d’un aspect que nous avons examiné en détail, mais nous savons que la technologie peut servir à collecter et à traiter plus efficacement les renseignements utilisés pour les rapports de performance.
Intervieweur : Donc, après la publication du Rapport sur les bonnes pratiques, et une fois que les gens l’auront assimilé, quelle est l’étape suivante ? Que vont en faire les gens ?
Greg Gertz : Pour en revenir au Programme de recherche axé sur l’amélioration des rapports publics de performance, nous voulons que des changements soient apportés au contenu de ces rapports afin de rendre ceux-ci plus utilisables pour les destinataires — non seulement internes mais aussi externes. Nous voulons que les médias, les législateurs, les ONG et même le public s’intéressent davantage aux documents réalisés. Les gouvernements investissent beaucoup d’efforts dans la publication des rapports. Ces rapports sont des outils importants pour le public afin de demander des comptes aux gouvernements. Il s’agit de l’utilisation élémentaire des rapports de performance.
Nous espérons que les gouvernements comprendront et prendront les mesures nécessaires afin d’atteindre le public. Nous espérons que les organismes centraux continueront à promouvoir des rapports conviviaux pour les utilisateurs externes. S’ils observent quelque chose que les ministères ne font pas ou n’ont pas fait, ces organismes centraux doivent s’y intéresser. Nous aimerions également que les utilisateurs externes tendent l’oreille et comprennent que les gouvernements font des efforts. Nous voulons que les utilisateurs fournissent de la rétroaction et soient prêts à participer aux consultations. Il existe de nombreuses Administrations et entités qui essaient d’atteindre le public, et nous aimerions qu’il y ait un retour de la part de celui-ci.
Intervieweur : Donc, le processus visant à améliorer les rapports publics de performance est davantage une approche étapiste qu’une approche révolutionnaire ?
Chris Hyde : Oui. Il s’agit d’un marathon et non d’une course de vitesse. Effectuer ces améliorations ou tout type de changement majeur prend du temps. Les rapports de performance ne visent pas à épingler quelqu’un pour quelque chose qu’il a mal fait. Ce ne sont pas des documents qui doivent servir à mettre fin à la carrière d’une personne ou à embarrasser politiquement quelqu’un. Ces documents visent à faire connaître au public, aux parlementaires, aux médias et à tout le monde, y compris les personnes au sein des gouvernements, ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionne pas et ce qui peut être amélioré. Nous devons constamment rechercher des moyens d’améliorer la manière de faire les choses.
Greg Gertz : Je vais essayer de traduire cette idée d’un point de vue général. Si vous réfléchissez à ce qu’était la présentation de l’information sur la performance au Canada il y a environ dix ans, il apparaît que des progrès ont été réalisés et que nous avons atteint un palier. C’est pour cela que le programme de la CCAF-FCVI visant à améliorer les rapports de performance a été lancé — pour quitter ce palier et continuer à progresser.
Dans un sens, vous pourriez vous sentir découragé par le fait que nous ayons atteint ce palier, mais d’un autre côté, dix ans, ce n’est pas vraiment si long pour un changement aussi important dans la manière dont les gens appréhendent la gouvernance. Il reste encore une grande marge de progression et ce rapport démontre que, si vous examinez d’autres Administrations, beaucoup de progrès ont déjà été réalisés partout.
Intervieweur : Selon vous, quelle sera la phase suivante de cette évolution ? Les recherches menées par la CCAF-FCVI ont-elles fourni des indications préliminaires quant à l’utilité que pourrait avoir l’application de certaines bonnes pratiques que vous avez recensées pour aider les Administrations à atteindre ce but ?
Greg Gertz : C’est une question difficile. En tant qu’utilisateur, je constate qu’il existe des domaines dans lesquels les gouvernements essaient d’utiliser la technologie pour interagir avec moi. Les gouvernements tentent de trouver de nouveaux moyens d’extraire le contenu essentiel d’un format de rapport arbitraire que l’administration a produit et de placer ce contenu dans quelque chose qu’ils peuvent utiliser pour interagir avec les citoyens et solliciter leur rétroaction. Je trouve cette démarche encourageante.
Chris Hyde : Dans notre rapport, nous avons présenté deux éléments que nous considérions comme des bonnes pratiques. D’une part, les organismes centraux font preuve de plus de leadership pour la présentation de l’information sur la performance. Je crois que nous observons ce phénomène dans quelques endroits. Ainsi, un organisme central de la Colombie-Britannique a collaboré avec nous pour ce Rapport sur les bonnes pratiques. Nous avons également observé le leadership dont font preuve les organismes centraux de l’Alberta et du gouvernement du Canada.
D’autre part, la seconde pratique que nous avons soulignée concerne le rôle des responsables élus, en particulier ceux des comités des comptes publics. En Nouvelle-Galles du Sud, le Public Bodies Review Committee, qui fait partie de l’assemblée législative, a mené une étude importante sur la présentation de l’information sur la performance, publié un excellent rapport, puis lancé un programme de récompenses annuelles — le Premier’s Award — décerné par le Comité (Rapport sur les bonnes pratiques, page 27). Il s’agit d’une excellente indication de leadership. Cette démarche montre au gouvernement que ceci est important et que si vous faites du bon travail, nous vous en récompenserons. Nous voyons trop peu d’exemples de ce genre au Canada.
Intervieweur : L’un de vous souhaiterait-il faire une observation finale ? Par exemple, en quoi le Rapport sur les bonnes pratiques peut-il faire une différence pour les auteurs de rapports ou que doivent retenir ces auteurs ?
Chris Hyde : Pour reprendre la métaphore de tout à l’heure : c’est un marathon et non une course de vitesse. Ces changements vont être progressifs et les auteurs réaliseront des rapports qui ne solliciteront peut-être pas toujours une réponse des gens qu’ils souhaitent entendre. Cela ne veut pas dire qu’ils devront renoncer mais simplement qu’ils devront continuer à travailler, atteindre les utilisateurs et trouver de nouveaux moyens de faire participer les citoyens à ce processus. Qu’on le veuille ou non, les rapports publics de performance ne disparaîtront pas. Par conséquent, nous devons trouver un moyen de rassembler toutes les parties prenantes.
Greg Gertz : Je suis d’accord. En discutant avec des auteurs du monde entier et en lisant tous ces rapports de performance, nous avons constaté combien il était difficile de réaliser de bons rapports. Il existe tant d’exigences, parfois imposées par la loi, sur le contenu à intégrer. Il faut trouver un équilibre entre le politique et le bureaucratique, ce qui est très délicat et très difficile à faire. Des tentatives sont réalisées pour rendre compte de nombreux programmes hautement complexes en quelques pages, et il est extrêmement difficile de le faire de manière compréhensible, tout en fournissant suffisamment de détails. Finalement, les rapports de performance ne seront jamais parfaits, et ils seront toujours complexes. Mais comme nous l’avons vu, les Administrations canadiennes ont de nombreuses possibilités d’améliorer leurs rapports.
Intervieweur : Chris et Greg, merci beaucoup pour votre participation et pour ce Rapport sur les bonnes pratiques.
Greg Gertz : Merci.
Chris Hyde : Merci.
Pour en savoir plus sur le Programme de recherche de la CCAF-FCVI axé sur l’amélioration des rapports publics de performance ou pour télécharger le Rapport sur les bonnes pratiques, rendez-vous sur le site www.performancereporting.ca. Pour obtenir davantage de renseignements sur l’étude, veuillez contacter Chris Hyde par courriel à chyde@ccaf-fcvi.com ou par téléphone au 613-241-6713, poste 231.