Janvier 2008
Compte rendu d’un exposé présenté par Geoff Dubrow, directeur du développement des capacités à la CCAF-FCVI, dans le cadre d’une conférence tenue à Ottawa par le Conference Board du Canada en juin 2007 et portant sur le thème du Leadership financier dans le secteur public : stratégie, responsabilisation et performance.
Réalignons les rapports publics de performance
par Geoff Dubrow
Geoff Dubrow est directeur du développement des capacités à la CCAF-FCVI. Avant d’être conseiller aux affaires parlementaires auprès d’un ministre fédéral, M. Dubrow était directeur des programmes au Centre parlementaire, où il dirigeait des programmes internationaux de développement et de gouvernance parlementaires et mettait ses connaissances sur le système parlementaire canadien au service des clients étrangers.
Je définis d’abord le contexte en parlant du rapport du Conference Board intitulé Strategy of Accountability: the Mover of the CFO. J’ai été très saisi par l’idée que l’information sur la performance fait partie intégrante de l’édification d’une gestion financière stratégique et que cette information, conjuguée à la force de la gestion de la performance, constitue un des trois leviers stratégiques de la gestion financière stratégique.
La population canadienne veut la preuve que, pour opérer des choix budgétaires difficiles, les gouvernements utilisent des renseignements financiers et une information sur la performance qui sont fiables et de haute qualité. Les rapports publics de performance sont en fait ce qui établit une convergence entre l’information financière stratégique, la gestion financière stratégique et la participation des citoyens et des citoyennes.
La présentation de rapports publics de performance est une expérience qui a commencé il y a environ dix ans; c’est une expérience axée sur la responsabilisation et la transparence. Les rapports de performance tendent à être utilisés à des fins de planification interne, mais ils sont en même temps partagés avec des auditoires de l’extérieur.
En théorie du moins, les utilisateurs extérieurs de ces rapports comprennent les parlementaires, les médias et les organismes non gouvernementaux.
Les représentants de la CCAF-FCVI ont eu la chance (tout comme moi) de pouvoir voyager partout au pays et de dialoguer avec les autorités de diverses Administrations au sujet de leurs expériences en matière de rapports de performance. Une des vérités qui s’est clairement dégagée est que l’expérience sur les rapports publics de performance n’évolue pas comme on l’a prévu.
Shawn Murphy, président du Comité des comptes publics de la Chambre des communes, a déclaré que le Parlement devait revoir et entièrement repenser les rapports publics de performance.
Or, je pense qu’il en est de même pour les autres ordres de gouvernement canadien : il ne s’agit pas seulement d’une question fédérale, mais bien d’un dossier pancanadien. Les provinces de l’Ouest, par exemple, commencent à dire : « Nous devons repenser la présentation de l’information sur la performance; les rapports ne donnent pas exactement ce à quoi nous nous attendions. »
J’aimerais évoquer quelques raisons expliquant la situation et explorer quelques solutions possibles.
Être tout pour tous
Le rapport du Conference Board que je viens de mentionner comporte une excellente citation selon laquelle, en gros, les rapports de performance perdent leur utilité tant pour les utilisateurs de l’extérieur qu’à l’interne quand l’information y est édulcorée.
Quand on parle des rapports de performance, une des questions clés tient au fait qu’ils ne peuvent satisfaire aux besoins de tous en même temps.
Peut-on prendre un document interne qui contribue d’une façon essentielle à l’apprentissage, puis s’en servir à des fins extérieures, sans s’exposer à une critique politique ?
Nous vivons dans un environnement très politique où l’on favorise l’interprétation partisane, tant au niveau fédéral que provincial. L’interprétation partisane commence à imprégner nos débats politiques. Elle mine le bon gouvernement et notre régime démocratique. C’est là une des raisons pour lesquelles nous discernons les difficultés qui se manifestent quand on essaie de rédiger un rapport à l’intention d’auditoires multiples.
Consultation des utilisateurs
La CCAF-FCVI mène des recherches sur ce qui constitue un bon rapport de performance. Elle a constaté que même les organismes considérés comme des chefs de file en matière de rapports de performance font très peu pour consulter les utilisateurs au sujet de leurs rapports.
Des consultations ont lieu d’avance sur le choix des indicateurs de performance, mais il s’agit plutôt alors d’une discussion technique. Nous constatons, entre autres, que la discussion descend à un niveau technique, au lieu de mettre l’accent sur l’ensemble du tableau : savoir si oui ou non les utilisateurs trouvent les rapports intelligibles et utilisables dans leur travail. Les organismes gouvernementaux cherchent très peu à savoir ce que le lectorat pense de leurs rapports de performance, une fois ceux-ci publiés.
Rendre les rapports intelligibles
Le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public, dans son Énoncé de pratiques recommandées pour les rapports publics de performance, met fortement l’accent sur certaines des caractéristiques des rapports conviviaux.
Les utilisateurs veulent des rapports intelligibles. Or, des députés nous ont dit qu’ils ne comprenaient pas vraiment les rapports publics de performance, car ceux-ci sont rédigés dans un langage on ne peut plus technique et bureaucratique.
Certaines Administrations déploient des efforts pour que les rapports soient intelligibles. L’Oregon’s Progress Board, par exemple, encourage la production de rapports conviviaux. D’aucuns citent souvent le document Measuring Up, publié par l’Alberta, comme exemple de rapport rédigé de manière que l’auditoire puisse le lire et le comprendre.
Comparer les résultats réels aux résultats escomptés
Selon les parlementaires, les bureaucrates excellent à dire ce qu’ils veulent accomplir, mais ils omettent d’expliquer comment les résultats se comparent aux plans.
Dans ses rapports de performance, le Service des prisons de Sa Majesté au Royaume-Uni parle des objectifs atteints et de ceux qui ne l’ont pas été. Dans un rapport particulier (si je ne m’abuse), plus d’objectifs n’avaient pas été atteints que le contraire. Il est important de noter que malgré ce fait, le Service a quand même décidé d’aborder cette question dans son rapport.
S’adresser à des auditoires différents
Certains organismes produisent leurs rapports de performance sous des formes multiples à l’intention de divers auditoires. Au Royaume-Uni, il y a un condensé du rapport, un résumé des états financiers et un rapport intégral. Ces rapports sont structurés de manière que le lecteur puisse aller directement au condensé, tout en ayant aussi la possibilité d’approfondir les choses au besoin.
Il existe donc des pratiques pouvant accroître la convivialité des rapports de performance.
Leadership politique et volonté politique
La publication de l’information sur la performance se révèle cyclique plutôt que linéaire en ce sens qu’elle semble nécessiter un constant renouvellement de la volonté politique. L’absence de cette dernière torpille l’expérience qu’est la présentation des rapports de performance.
Dans nos recherches, nous constatons que, dans un certain nombre d’administrations canadiennes, les ministères ne veulent pas se rendre vulnérables en prenant des risques. Il faut du courage pour dire : « Je crois que nous avons commis une gaffe ! ». Ou encore : « Nous avons essayé de faire telle chose, mais nous n’avons pas obtenu les résultats escomptés. » Ce leadership doit venir d’un certain nombre de niveaux hiérarchiques, dont, bien sûr, celui de la haute direction.
Dans nos conversations avec les personnes du niveau de directeur et des niveaux inférieurs qui rédigent des rapports de performance, nous entendons dire qu’en chemin vers le palier supérieur, c’est-à-dire celui du sous-chef, l’ébauche du rapport subit une sorte d’effet d’entonnoir : certains renseignements sont supprimés.
Par conséquent, les personnes qui mesurent la performance et formulent les indicateurs de performance tendent à ressentir un mécontentement profond. Selon elles, bon nombre des éléments d’information qu’elles produisent seront éliminés s’ils nuisent au gouvernement ou au ministère. Pour produire un bon rapport de performance, il faut un chef prêt à se montrer vulnérable et à déclarer : « Nous avons essayé d’atteindre cet objectif, mais nous n’y sommes pas parvenus tout à fait cette année. Voici ce qui s’est passé. »
Ce n’est pas seulement un problème bureaucratique. Lors d’une conférence récente, un participant fonctionnaire a déclaré ceci à quatre membres du Comité des comptes publics : « Vos collègues sont des ministres; pourquoi ne pas leur parler et leur demander de commencer à fournir des renseignements plus précis ? »
Uniformité
Les utilisateurs des rapports de performance formulent une autre critique : l’information change d’une année à l’autre. Par exemple, ils ne peuvent dire si un programme donné est passé du ministère X à un autre.
Au niveau fédéral, l’Agence du revenu du Canada offre ce qu’elle appelle des tableaux de concordance pour permettre aux lecteurs de son rapport de performance de se reporter à la performance des cycles antérieurs. Si des changements sont apportés aux données d’une année à l’autre, l’ARC les explique et établit les liens avec les indicateurs de l’année précédente.
En Nouvelle-Zélande, les indicateurs sont fixes. Si un organisme veut modifier les siens, il doit obtenir la sanction du Parlement. Une fois les indicateurs établis, l’organisme doit axer son rapport sur eux. Cette pratique pourrait accroître l’uniformité et la rigueur dans la rédaction des rapports.
Programme axé sur l’amélioration des rapports de performance
En juin 2006, la CCAF‑FCVI a lancé son Programme de recherche axé sur l’amélioration des rapports publics de performance avec le soutien de la fondation Sloan, un organisme à but non lucratif aux États-Unis. Le programme vise à réaligner les rapports pour qu’ils correspondent mieux aux besoins des utilisateurs.
Nous ne visons pas simplement à sensibiliser les différents intervenants à la publication de l’information sur la performance, car nous avons déjà essayé cette tactique. Nous nous sommes adressés aux parlementaires pour tenter de les convaincre que les rapports leur seraient très utiles dans le cadre du processus du Hansard (travaux des comités, etc.), mais cela ne nous a pas menés bien loin. Par conséquent, nous essayons maintenant de réaligner l’offre et la demande.
Nous travaillons donc avec les utilisateurs et avec les gouvernements.
D’abord, nous recueillons les points de vue des utilisateurs sur la façon d’améliorer l’intelligibilité et la convivialité des rapports de performance. Sauf dans une ou deux Administrations, les organismes centraux et d’autres ministères gouvernementaux semblent hésiter à consulter directement les utilisateurs sur ce que ceux-ci souhaitent obtenir.
Dans de nombreuses Administrations, le sous-ministre doit signer tout plan de consultation des parlementaires ou des membres de l’Assemblée législative. Les enjeux sont donc élevés, et les ministères semblent hésiter en général à tenir des consultations.
Nous faisons ce travail pour eux; nous essayons de savoir ce que les députés et d’autres groupes d’utilisateurs cherchent dans les rapports. Nous communiquons ensuite au gouvernement les opinions ainsi recueillies sur l’intelligibilité et la convivialité des rapports de performance.
Nous visons aussi à fournir aux gouvernements et à d’autres institutions de l’État de bonnes pratiques en matière de préparation des rapports publics de performance. Je crois qu’au Canada, l’expression « bonnes pratiques » traduit ce qui suit : « Nous voulons vraiment nous améliorer, mais nous ne savons pas quoi faire au juste. Alors, que fait-on dans les autres provinces et territoires ? »
Dans l’ensemble du pays, peu d’Administrations semblent s’intéresser à l’amélioration des rapports publics de performance, mais c’est une question touchant de nombreux intervenants, et c’est là un des aspects du problème et du défi.
Dans le travail que la CCAF-FCVI effectue pour renforcer les comités des comptes publics, elle se limite, en fait, à collaborer avec le vérificateur législatif, d’une part, et avec le Comité des comptes publics, de l’autre, et peut-être aussi avec les législateurs. Telle est la portée de ses entretiens et de son action.
Toutefois, quand on parle d’améliorer les rapports publics de performance, on parle en fait des gouvernements, des parlementaires, des vérificateurs législatifs, des contrôleurs (dans certains cas) et d’autres intervenants. C’est véritablement une question complexe. Il n’y a pas, dans une Administration donnée, un bureau (faute d’un meilleur mot) qui pourrait mener la charge. Une entité – comme un conseil du trésor, ou un bureau du vérificateur général, ou encore une assemblée législative – à elle seule ne peut provoquer un changement positif.
Je pense donc que le réexamen des rapports de performance, après une expérience de dix ans, comporte de nombreux défis. Nous devons réfléchir à ce à quoi le processus a abouti, à son degré de réussite et à ce qu’il convient de faire dans l’avenir.
Je termine en faisant une dernière observation. Nous parlons beaucoup d’optimisation des ressources. Maintenant, on commence à poser diverses questions : La production des rapports de performance constitue-t-elle en soi une optimisation des ressources ? Agissons-nous machinalement ? Produisons-nous des éléments d’information dont les parlementaires peuvent se servir dans le processus budgétaire ? Produisons-nous des renseignements pouvant servir à demander au gouvernement de rendre des comptes ? Produisons-nous des renseignements que les organismes non gouvernementaux peuvent utiliser pour suivre et comprendre les politiques de l’État ? Dressons-nous des rapports dont les médias peuvent se servir ?
Certains vérificateurs législatifs provinciaux, surtout dans l’Ouest du pays, commencent à dire : « Nous avons vérifié des rapports, nous avons examiné des rapports de performance, nous avons fixé des critères et des normes, mais nous ne voyons aucune amélioration. Nous affectons beaucoup d’argent, de temps et de ressources à ce travail, mais nous n’observons aucune amélioration marquée. »
Dans certaines provinces, les vérificateurs affirment qu’il y a bel et bien régression. Selon moi, c’est en partie pourquoi, après dix années de publication d’information sur la performance, certaines personnes commencent à réclamer une refonte du processus, dont Shawn Murphy, président du Comité des comptes publics de la Chambre des communes.
Bref, agissons-nous machinalement, ou est-il possible d’améliorer les rapports publics de performance de manière à ce qu’il existe véritablement une convergence entre la gestion financière stratégique et la participation des citoyens et des citoyennes ?