Le site Web de la CCAF-FCVI sur les rapports publics de performance expose les débuts de la publication de l’information sur la performance dans chaque province ou territoire du Canada au milieu des années 1990. Cette page est consacrée à quelques-uns des défis qu’on doit relever au chapitre de la publication des rapports de performance efficaces :

1. Les rapports de performance ne répondent pas aux besoins des utilisateurs.

Dans son rapport intitulé Utilisateurs et utilisations, la CCAF-FCVI explique que les principaux destinataires visés par ces rapports sur la performance — les législateurs, les médias et le public — ne les utilisent généralement que très peu. 

• Par exemple, en ce qui concerne les législateurs, les auteurs de ce document ont établi que les rapports publics de performance ne sont généralement pas rédigés dans la perspective de leur utilisation par les législateurs ou ne reflètent pas les besoins extrêmement spécifiques et les préoccupations de ceux-ci. Comme on l’indique dans Utilisateurs et utilisations, les législateurs s’intéressent généralement aux éléments suivants :
• les questions relevant de plusieurs ministères, plutôt que celles spécifiques à un seul ministère;
• les données compilées sur une base géographique (par ville ou région) ou selon les groupes démographiques. Grâce à ces données, les législateurs voient plus facilement les problèmes qui touchent leur circonscription.
• Le citoyen moyen n’utilise pas les rapports de performance — qui tendent à être trop techniques et à manquer de lisibilité.
• Les organisations non gouvernementales estiment que les rapports de performance sont de qualité inégale.

2. On n’encourage pas suffisamment les législateurs à utiliser les rapports de performance.

On n’encourage pas suffisamment les législateurs à utiliser les rapports de performance dans leur travail quotidien. Bien que ces rapports puissent servir à prendre des décisions en matière de dépenses au cours du processus d’examen des prévisions budgétaires (l’examen des prévisions budgétaires détaillées), les législateurs ne voient généralement que très peu de raisons de consacrer un temps important à cette question. Dans nombre de provinces et de territoires, modifier le budget est une question de confiance (c’est-à-dire que le gouvernement devra démissionner et organiser des élections s’il perd un vote sur le budget). Peu d’éléments incitent donc à modifier le budget.

Dans certaines provinces ou territoires du Canada, l’examen du budget des dépenses est un évènement très politisé. Lorsque les ministres viennent témoigner devant les comités du budget des dépenses (toutes les provinces n’ont pas ce type de comité), les audiences tendent à être hautement partisanes. Les comités ne consacrent que très peu de temps à l’examen de l’information sur la performance.

En général, les législateurs s’intéressent à des questions plus « croustillantes », qui font les gros titres de la presse et qui captivent l’imagination du public. Ils sont moins enclins à consacrer du temps à l’examen des rapports sur la performance de l’année précédente.

3. Certains aspects des rapports de performance sont rédigés en vue de démontrer un succès au lieu de se concentrer objectivement sur les résultats.

Dans Utilisateurs et utilisations, les auteurs laissent entendre que les utilisateurs comme les législateurs n’utilisent pas souvent les RPP parce qu’ils estiment que ceux-ci manquent de crédibilité. Dans Utilisateurs et utilisations, on précise qu’il existe parfois un haut degré d’engagement politique dans ce que contiennent les RPP. Cependant, minimiser les faiblesses ou les passer complètement sous silence peut ne pas être dans le meilleur intérêt du gouvernement. 

Selon l’énoncé de pratiques recommandées du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public :

L’explication des écarts porte sur les aspects tant positifs que négatifsde la performance ainsi que sur les principaux défis identifiés pour lesprogrammes et services afin de brosser un tableau complet de la performance […] On peut montrer de la réticence à communiquer de l’information sur des objectifs qui n’ont pas été atteints, mais il est néanmoins nécessaire de le faire afin de brosser un tableau complet de la performance et de préparer un rapport de performance équilibré.

Un sous-comité de la Chambre des communes chargé de l’étude des crédits a publié en 1997 un document indiquant la raison pour laquelle les rapports de performance n’étaient pas toujours équilibrés. Selon ce document,

« les rapports sur le rendement sont des auto-évaluations, ce qui peut s’avérer un inconvénient, car les auteurs seront toujours tentés de montrer les choses sous un jour favorable en n’insistant pas sur les difficultés et les lacunes ».

L’ancien vérificateur général de la Colombie-Britannique, George Morfitt, a énoncé la principale raison pour laquelle les gouvernements avaient tendance à minimiser l’importance de l’information autocritique. Dans un rapport de 1999-2000, il indique que « l’une des préoccupations des politiciens, tout comme des bureaucrates, est qu’en étant plus précis et ‘franc’ sur ce qui a été atteint par rapport à ce qui avait été prévu, le gouvernement s’exposerait de lui-même aux critiques de l’Opposition, des médias et des groupes d’intérêts » [traduction].

Certains vérificateurs législatifs ont critiqué l’absence d’information autocritique dans les rapports de performance. Dans son rapport de 2005 sur la situation de la publication de l’information sur la performance au palier fédéral, la Vérificatrice générale du Canada a indiqué : « En général, les ministères ne communiquent pas de l’information crédible et équilibrée sur les résultats. » Selon ce rapport, « Il importe de signaler les faiblesses aussi bien que les succès; on réduit ainsi le risque que les utilisateurs, par exemple les parlementaires, soient tentés d’écarter les résultats positifs, jugeant cette information tendancieuse, incomplète ou non crédible. »

4. Les utilisateurs ne présentent pas toujours leurs commentaires aux gouvernements.

Au cours des réunions entre les auteurs de rapports de performance et les membres de la CCAF-FCVI tenues dans plusieurs Administrations au Canada, de nombreux fonctionnaires ont affirmé qu’on ne leur donnait pas la possibilité de rencontrer les utilisateurs afin de recevoir leurs commentaires sur les RPP. De même, ils ont laissé entendre que les utilisateurs leur transmettaient rarement leurs commentaires sur la manière d’améliorer les rapports de performance.

Dans Utilisateurs et utilisations, on mentionne que les législateurs et les auteurs de RPP doivent commencer par mieux se comprendre, ce qui les aiderait à bâtir une relation de confiance et à communiquer. Dans on rapport 2003, le Sous-comité du processus budgétaire de la Chambre des communes recommandait la création d’un sous-comité du Comité du budget des dépenses qui serait chargé d’examiner les rapports de performance et de présenter des commentaires au gouvernement. On n’a pas encore donné suite à cette recommandation.

5. Bien que certains vérificateurs législatifs (les vérificateurs généraux fédéral et provinciaux) consacrent d’importantes ressources à l’examen des RPP et à la transmission de commentaires au gouvernement, les rapports de performance montrent peu d’amélioration.

Pour citer le rapport d’un vérificateur législatif : « Beaucoup de conseils ont été donnés, mais peu de choses ont changé dans l’ensemble. » [traduction] [1] Certains vérificateurs législatifs pensent que la qualité des rapports de performance n’a connu aucune amélioration nette au fil du temps malgré les ressources considérables consacrées par certains à présenter des commentaires à leur assemblée législative sur ces rapports. Dans une province canadienne, le bureau du vérificateur provincial, qui examine chaque année les rapports de performance du gouvernement, a indiqué que l’amélioration avait été modeste et que les progrès étaient lents.

Les comités des comptes publics sont en général chargés d’organiser des audiences sur les rapports des vérificateurs législatifs et d’obliger les gouvernements à agir d’après ces rapports. Si les vérificateurs législatifs constatent que le gouvernement n’a adopté que peu de leurs recommandations sur les rapports de performance, c’est peut-être parce que, récemment, la plupart des comités des comptes publics ont consacré peu de temps à discuter de la situation de la publication de l’information sur la performance. Compte tenu des autres priorités concurrentes, cette question n’a pas retenu l’attention de ces comités.

6. Un bon rapport de performance repose sur des systèmes efficaces de mesure de la performance.

Dans l’énoncé de pratiques recommandées (PR-2) du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public, on mentionne que  « Lorsqu’elles sont bien gérées, les entités fonctionnent conformément à un plan, qui porte sur la mesure, la surveillance et l’évaluation de la performance, l’apprentissage et les ajustements à apporter tout au long de la période, ainsi que sur la publication de l’information sur ce qui a été accompli. »

Une bonne présentation de l’information sur la performance est liée au reste du cycle continu de gestion, qui comprend un système pour mesurer, surveiller et évaluer les résultats réels; un plan annuel ou pluriannuel; et un plan stratégique. Le Conference Board du Canada a publié un rapport intitulé Strategy, Accountability and the New Role of the CFO: Modernizing Financial Management in Government dans lequel on indique que, à l’instar du cycle continu de gestion, « la gestion financière stratégique » dépend de « l’amélioration de la fiabilité et de l’analyse des renseignements financiers et du renforcement de la mesure de la performance » [traduction].

7. Il est difficile de produire des rapports de performance qui satisferont absolument tous les utilisateurs.

Comme on l’explique dans l’énoncé de pratiques recommandées (PR-2), « Le processus d’élaboration du rapport public de performance et le rapport lui-même revêtent également de l’importance pour les utilisateurs internes. L’action de préparer le rapport amène une conception commune des aspects les plus cruciaux de l’entité et de sa performance. De ce fait, le rapport sert non seulement d’outil de communication externe, mais aide également à illustrer les liens entre la planification interne, le fonctionnement et la prise de décisions. »

De l’avis commun exprimé par les fonctionnaires de plusieurs provinces et territoires au cours des discussions tenues avec la CCAF-FCVI, il est difficile de produire un seul rapport de performance qui réponde aux besoins de tous les utilisateurs. Les rapports de performance peuvent se révéler des documents de planification essentiels pour la bureaucratie. Cependant, s’ils sont conçus en ayant à l’esprit des buts internes, ils peuvent être rédigés dans un langage qui n’est pas facile à comprendre pour les autres utilisateurs, comme les législateurs et le grand public.

De plus, les gouvernements choisissent souvent de ne pas inclure de renseignements autocritiques dans leurs rapports publics. Un rapport de performance qui déforme la réalité peut considérablement perdre de son utilité pour la bureaucratie et pour le public. Voici ce qu’on indique dans un rapport récent du Conference Board du Canada :

« Accorder une attention excessive à la publication de rapports externes et à la fourniture de renseignements stratégiquement intégrés sans utilité pour le fonctionnement interne de l’organisation constitue une déformation des priorités de celle-ci. » [traduction]